Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Введение
• Глава 1. История становления системы государственного и муниципального управления
• 1.1 Предыстория возникновения государственного и муниципального управления
• 1.2 Соотношение развития науки менеджмента и государственного управления
• 1.3 Подходы к классификации школ государственного управления
• Глава 2. Основные научные школы государственного управления
• 2.1 Американская и британская школы государственного-административного управления
• 2.2 Французская школа административно-государственного управления
• 2.3 Немецкая школа административно-государственного управления
• Глава 3. Отечественная школа государственного и муниципального управления
• 3.1 Советская управленческая школа
• 3.2 Современная российская система государственного управления
• Заключение
• Список используемой литературы

Введение

«Настоящее - это прошлое, свернутое для действия,

а прошлое - это настоящее, развернутое для понимания»

(Уилл Дьюрант)

Актуальность исследования научных школ государственного и муниципального управления обуславливается процессом совершенствования системы органов государственного управления в Российской Федерации.

В связи с проводимой реформой системы государственного и муниципального управления проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели государственной власти имеет первостепенное значение.

Чтобы полностью понять теорию, процесс и практику государственного управления, необходимо знать, как развивалась теория государственного управления, какие решения и методы применялись для регулирования в тех или иных исторически сложившихся условиях.

Государственное управление не является застывшим явлением общественного бытия, а постоянно развивается. Его парадигмы постоянно совершенствуются, а нередко и кардинально меняются, что вынуждает искать новые решения, каждый раз по-новому осмысливать происходящее, сохранять наиболее ценное, создавая оригинальное, не уничтожать уникальное. В зависимости от парадигмы государственного управления и развития научных знаний в разных странах сформировались целые школы государственного управления.

Степень научной разработанности проблемы достаточно высокая. В работах Айбазова Р.У., Глазуновой Н.И., Зеркина Д.П., и других авторов исследуется сущность и содержание властных государственно-управленческих отношений и их составляющие. Исследованиям развития школ государственного управления посвящены работы Г.К. Ашина, И.А. Василенко, О.Е. Петрунина, С.В. Пронкина.

Предметом работы является исследование научных работ в области государственного и муниципального управления.

Объект исследования - опыт различных стран, в том числе и отечественный, в разработке теории и практики государственного управления.

Целью исследования является изучение основных научных школ государственного и муниципального управления.

Задачами исследования являются: выявление с помощью контент-анализа, сравнений, формально-юридического и других методов места государственного управления в системе научных знаний, накопление и систематизация знаний об основных научных школах государственного управления за рубежом, исследование отечественной школы государственного управления.

Теоретическую основу исследования составляет учебная литература о системе государственного управления следующих авторов: Мухаев Р.Т., Барциц И.Н., Василенко. И.А., и других, а также монография Инжиева Б.Б. «Участие государства в современном гражданском обороте» и статей зарубежных (Barzelay Michael, Thompson Fred, Henry Nicolas, Wald Emanuel) и российских (Голубцов В.Г., Калганова Л.А., Синькевич Н.А. и других) исследователей. Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, акты законодательных и представительных органов власти РФ.

Структура исследования состоит из разделов:

1. История становления системы государственного и муниципального управления. Включает предысторию возникновения государственного и муниципального управления, соотношение развития науки менеджмента и государственного управления, подходы к классификации школ государственного управления.

2. Основные научные школы государственного управления. Включает Американскую, Британскую, Французскую и Германскую школы государственного-административного управления.

3. Отечественная школа государственного и муниципального управления. Включает Советскую управленческую школу, современная российская систему государственного управления.

Глава 1. История становления системы государственного и муниципального управления

1.1 Предыстория возникновения государственного и муниципального управления

Управление -- это результат интеллектуальной деятельности людей, их сознания и воли. Это целенаправленное управляющее воздействие субъекта на объект с целью перевода последнего в необходимое состояние. Однако не всякое управление является государственным. В источниках даются различные определения государственного управления. Свои определения дают этому понятию Р.Т. Мухаев, Г.В. Атаманчук, В.Е. Чиркин и различные организации (например, Институт всемирного банка) Братановский С.Н. Административное право: учебник. М.: Директ-Медиа, 2013. 921 с. .

Общая суть определений государственного управления сводится к следующему: это организующее и регулирующее воздействие государства (посредством органов государственной власти), имеющего в зависимости от этапа исторического развития определенные экономические, политические и социальные характеристики, на общественную жизнь с целью ее упорядочения, сохранения или преобразования.

Государственное управление - это не только особая сфера политико-административной деятельности, но и отрасль научных знаний Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник /Юнити-Дана, 2012 - 689 с. .

Становление теории государственного управления как самостоятельной области знаний происходило с древности вместе с возникновением классических управленческих функций планирования, организации, координации, учета и контроля путем передачи из поколения в поколение, а впоследствии фиксирования в письменных источниках представлений о наиболее рациональных формах хозяйствования.

Представления о модели эффективного управления государственными делами первоначально зародились на Востоке, где и появились первые государства в третьем тысячелетии до н.э. (древний Египет).

Версия государственного управления, опирающаяся на систему законов, которые осуществляет государственный аппарат, встречается в древнем Китае эпохи Цинь в 4 веке до н. э. В 3 веке до н.э. в Индии появляется первый специализированный трактат по управлению - Артхашастра Исаев М.А. История Российского государства и права: учебник / МГИМО (Университет) МИД России. М.: Статут, 2012. 840 с. .

На тему управления, в том числе государственного, рассуждали в своих трудах античные мыслители - Сократ, Аристотель, Платон, Цицерон.

Средневековье характеризуется господством теологической теории государственного управления (Ф.Аквинский). Государство в данной теории является результатом проявления как божественной воли, так и воли человеческой. Государственная власть по способу же приобретения и использования может быть богопротивной и тиранической в этом случае она попускается богом.

Прагматичный подход к анализу государственного администрирования впервые встречается в эпоху позднего Возрождения в трудах Н. Макиавелли. Он впервые рассмотрел управление как набор технологий по осуществлению государственной власти. Инструментальный подход к управлению ориентирован на достижение конкретных целей и предполагает соотнесение затрат и результатов (в настоящее время такой подход реализовывается в форме программно-целевого управления). Техника управления, изложенная в трудах Н. Макиавелли, актуальна и в настоящее время и составляет теорию эффективного менеджмента.

В Новое время (XVII-XIX вв.) появляются концепции либерального государственного управления Д. Локка (1632-1704), конституционного государства Ш. Монтескье (1689-1755), правового государства - И. Кант, Р. Моль и К. Велькер (XIX в). В этот же период появились волюнтаристкие теории управления (ориентированные на активную роль государства и интервенционистские методы управления): этатистская теория Ж.-Ж. Руссо (теория общественного договора), марксистская теория К. Маркса и Ф. Энгельса, манипулятивная модель Ф. Ницше, модель корпоративного государства Б. Муссолини (фашизм).

Развитие управленческой мысли Новейшего времени (XX в.) характеризуется оформлением теории государственного управления в качестве самостоятельной науки и появлением большого количества научных школ и направлений, ориентированных на решение прикладных проблем.

Решающую роль в становлении государственного управления сыграли М. Вебер и В.Вильсон, сформулировавшие три основные идеи науки государственного управления Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с. :

1. Государственное управление делится на две основные сферы - политическое управление и государственное администрирование;

2. Государственная администрация (бюрократия) осуществляет вспомогательную роль и находится в подчинении у политического руководства;

3. Кандидаты на политические должности в административном аппарате избираются или назначаются на определенный период времени, а все государственные служащие должны отбираться на основе конкурсных экзаменов и служить на постоянной основе (принцип пожизненного найма).

Не смотря на то, что термины государственное и муниципальное управление часто упоминаются вместе, они не являются синонимами.

Согласно Конституции РФ (статья 12) местное самоуправление (которое осуществляется, в том числе, посредством муниципального управления) отделено от государства Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Справочная правовая система «Консультант плюс». .

Отличие государственного от муниципального управления заключается в том, что последнее осуществляется не от имени государства, а является одним из видов социального управления Понкин И.В. Теория государственного управления: децентрализация публичной администрации // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 28 - 33. .

В законодательстве зарубежных стран муниципалитеты считаются корпорациями публичного и частного права, то есть учреждениями, обладающими правами и публичного содержания (субъектами административно-правовых отношений), и юридического лица. В такой правоспособности муниципалитета проявляется его двойственная правовая природа как организации публичной власти на местах и как юридического лица Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 461 с. .

1.2 Соотношение развития науки менеджмента и государственного управления

Менеджмент - процесс управления людьми и организациями в условиях конкуренции, рыночных отношений и их плюралистического разнообразия. Это наука и практика со своим объектом и предметом управляющего воздействия, своим набором управленческих знаний, умений и навыков. Чудновская С. История менеджмента/ Учебник для вузов. СПб: Питер, 2004. - 239с. Но главный его предмет - управление производственно-экономической деятельностью с целью повышения успешности производства и увеличения прибыли.

Как область самостоятельных знаний, наука, менеджмент сформировался в конце XIX в. Данная научная дисциплина представляет собой совокупность эмпирических знаний, аккумулирующих управленческий опыт и знания в виде подходов, принципов и методов, раскрывающих и моделирующих различные аспекты управленческой деятельности.

В разные периоды времени перед управленцами-практиками возникали проблемы, решения которых лежали за пределами их опыта, что вынуждало практиков обращаться за помощью к ученым. Например, в начале XX в. одной из основных проблем было повышение производительности труда, в то время как в конце XX в. - проблемы гибкости и адаптивности постоянным изменениям внешней среды, которая в конечном счете переросла в проблему управления средой организации. Таким образом, в начале XX в. появились такие научные школы, как школа научного управления, административная школа, школа человеческих отношений, школа количественного подхода Чудновская С. История менеджмента/ Учебник для вузов. СПб: Питер, 2004. - 239с. .

Дальнейшее развитие принципы менеджмента, сформулированные в рамках этих научных школ, получили в процессном, системном, ситуационных и др. современных подходах менеджмента.

Основателем классической теории менеджмента является Ф. Тейлор, последователями которого являлись А. Файоль, Д. Друкера, X. Вольфганга, А. Маслоу, рассматривавших также вопросы государственного управления.

По своей функциональной предназначенности менеджмент близок государственному управлению. В 80-е годы XX в. на Западе даже появилось понятие «государственный менеджмент». «Государственный менеджмент» или «Новое государственное управление» означает рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым государственные и муниципальные органы власти предоставляют общественные услуги, оплаченные гражданином исходя из его финансового состояния Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском обороте: монография / под ред. А.Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. 182 с. .

И государственное управление и менеджмент нацелены на эффективность и оперативное реагирование на конъюнктурные вменения. Но тем не менее - это не синонимы. По целому ряду позиций они существенно отличаются. Их несовпадение определяется установочно-целевыми приоритетами и ресурсами. «Расходятся» они и по объемам, характеру, формам и методам управляющего воздействия.

Сравнительные характеристики государственного управления и менеджмента приведены в таблице.

Таблица. Сравнительные характеристики менеджмента и государственного управления

Критерий	Менеджмент	Государственное управление
	Процессы в организации	Общественные процессы
	Экономическая рентабельность управленческой деятельности	Социальная эффективность, качественная реализация общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека
Финансовое обеспечение	Частные инвестиции, индивидуальные вклады и продажа услуг	Налогообложение и бюджетное распределение национальных доходов и средств
Методы регулирования	Диспозитивные	Императивные
Объект управления	Обеспечение частных интересов	Все общество, включая такие его сферы, как оборона, правопорядок, международные отношения, налогообложение, экология
Основной фактор эволюции теории	Развитие экономической теории	Развитие права

Таким образом, различия достаточно существенные. Представляется, что говорить о государственном менеджменте уместно только в той части, где государство выступает не только как источник правового регулирования экономических отношений, но и непосредственно предстает как субъект рыночных отношений.

1.3 Подходы к классификации школ государственного управления

В работе «Структура научных революций» американский ученый Томас Кун ввел в оборот государственного управления понятие «парадигма». - классическую научную разработку, которая воспринимается представителями дисциплины в качестве образца и становится основой целой научной традиции Джангирян Ж.Д. Легитимная государственная власть как гарант конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8. С. 4 - 12. .

В качестве модели теоретического истолкования проблемы парадигма задает логику организации знаний и формирует у исследователя определенное понимание управленческих явлений. Когда возникают проблемы, которые не могут быть разрешены и объяснены в рамках парадигмы, тогда возникает кризис парадигмы и начинает формироваться новая парадигма. В теории государственного управления парадигмы именуются школами и направлениями.

Н. Генри (университет шт. Джрджия, США) в своем исследовании истории государственного управления США выделяет 5 парадигм государственного управления с позиции соотношения политической науки и административной деятельности Henry Nicolas. Paradigms of Public Administration // Public Administration Review. Jul/Aug75, Vol. 35 Issure 4, p378. :

1. «Политической/административной дихотомии» (1900-1926 гг.). Заключается в разделении функций государственного управления на «выражение государственной воли» и приведение политики в жизнь и разделении на этой основе власти на законодательную и исполнительную. Политика не должна вмешиваться в управление. Управление - механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Основоположниками данной парадигмы являлись Frank J. Goodnow и Leonard D. White (работа «Introduction to the Study of Public Administration», опубликованная в 1926 г.).

В свете развития этой парадигмы, государственное управление рассматривалось исключительно как отрасль научного знания, в то время как как исследование политики и связанных с этим вопросов, являлось задачей политологов.

2. «Принципы управления» (1927-1937 гг.). В книге F.W. Willoughby «Принципы управления», вышедшей в 1927 году, описывались принципы управления и утверждалось, что для управления государством достаточно знать в каких случаях их применять. В 1937 году Luther H. Gulick опубликовал статью в которой описывал «ортодоксальные» принципы управления, возможные к применению независимо от цели организации, ее размеров, «архитектуры» органов управления или социальной теории, лежащей в основе ее создания. Управление на основе принципов также рассматривалось в книге А.Файоля «Общий и промышленный менеджмент».

В 1946 и 1947 годах Robert A. Dahl и Simon Waldo опубликованы несколько статей и книг, являющихся реакцией на «ортодоксальные» принципы. В них рассмотрена обоснованность концепции принципов с различных точек зрения. Simon Waldo эффективно показал, что для каждого «принципа» управления существует «принцип» противодействия, чем поставил под сомнение саму идею о принципах.

И парадигма политической дихотомии и управление по принципам относились к классической «административной» школе управления Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник /Юнити-Дана, 2012 - 689 с. . К середине 20 столетия обе данные парадигмы были подвергнуты сомнению.

3. «Государственное управление - политическая наука» (школа человеческих отношений, школа социальных систем). Своим рождением эта парадигма обязана публикации J.M. Gaus в «Public Administration Review» в 1950 г.: «Комментарий по «Науке государственного управления». Согласно новой парадигме два вида общественного управления (и занимающиеся «чистой наукой управления», основанной на социальной психологии Э. Мэйо и связанные с «определением государственной политики») должны работать совместно. Они являются взаимодополняющими компонентами и нет никаких причин, почему эти области государственного управления не должны идти на бок о бок, так как они не противоречат.

Возможность адаптации выводов и рекомендаций школы человеческих отношений применительно к теории государственного управления достаточно избирательна. Многие методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в такой узкой сфере государственного администрирования, как управление персоналом, где важно личное воздействие руководителя на сотрудников для своевременного принятия решений и их успешной реализации.

Различные мотивационные модели поведения можно применять в процессе выработки и принятия государственных решений. Здесь важно учитывать фактическое поведение отдельных лиц и групп, набор их потребностей и установок, на что ориентируют теории человеческих отношений. Однако к области оперативного и стратегического государственного управления они малоприменимы.

Развитие идей применения школы социального поведения в государственном управлении на основе системного подхода получили в теории социальных сетей Ч.Барнарда.

4 «Государственное управление - это административная наука» (эмпирическая школа). В 1956 году в журнале «Administrative Science Quarterly» была опубликована работа, согласно которой различия между общественными, бизнес и административными учреждениями являлись ложными (Keith M. Henderson). Сторонники этой школы (Д.К. Мидлер, У.Т. Форд, Г.Саймондс) претендовали на роль создателей всеобщей науки управления, или «менеджеризма».

Теоретики школы «менеджеризма» утверждали, что есть общая концепция управления, остающаяся неизменной в целом и варьирующаяся только в зависимости от видов человеческих групп.

Иную точку зрения высказывал известный теоретик и консультант управления П. Друкер (1909--2005). Менеджмент - это искусство, или способ управления бизнесом. По Друкеру, менеджмент - это принципы и методы управления деловым предприятием, ибо искусство, компетенция, опыт менеджмента не могут быть как таковые перенесены и применены к организации других институтов и управления Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с. .

Для «бизнес-школ» общественные интересы не играли роли и этот аспект управленческой науки не рассматривался в свете данной парадигмы.

5. «Государственное управление - государственное управление» (с 1970 по настоящее время).

В рамках развития предыдущих парадигм были накоплены научные знания о том, как и почему организации работают, как и почему люди ведут себя, как и почему принимаются решения. Кроме того, значительный прогресс был достигнут в совершенствовании применяемых методов науки управления, а также разработаны новые технологии, которые часто отражают то, что было изучено в более теоретических сферах организационного анализа. государственный управление школа

Анализ прогнозов дальнейшего развития науки государственного управления с помощью метода Delphi в начале 1970-х годов показал, что будущее государственное управление будет изучать ценностные предпочтения, но будет избегать ценностных суждений. В целом, будущий подход к теории государственного строительства будет дедуктивный и индуктивный. Ожидалось существенное снижение важности области демократических методов и ценностей, что отражало уменьшение нормативно-дедуктивного подхода к исследованиям в области государственного управления Wald Emanuel. Toward a paradigm of Future Public Administration // Public Administration Review. Jul/Aug73, Vol. 33 Issure 4, ps366-s372. .

Появляется традиционное и жесткое разграничение между «публичной сферой» и «частной сферой». Кроме того, общественные управляющие были более озабочены связыванием областей прикладной науки, политической экономии, разработкой государственной политики и ее анализом, а также измерением результатов управления.

Теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки уменьшения сложности общества для эффективного управления она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки управления.

Политические сети формируются в различных секторах государственного управления и политики и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества.

В рамках этой парадигмы управление и политика объединяются, подвергаются моральному измерению. Ключевой пункт рассмотрения - связи и отношения, а не политические институты. Проблема эффективности рассматривается в аспекте «цели-процессы», а не «цели-средства».

Следует заметить, что смена парадигм в науке государственного управления есть не только чередование теорий, но и смена отношений к объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на предмет, а иногда и самого предмета. Стремление повысить способность системы государственного управления адекватно отвечать на вызовы времени побуждало авторов к формулированию новых тем, позволяющих выявить возможные пути совершенствования ее реагирующей и адаптационной функций Калганова Л.А. Об изменении парадигмы государственного управления в условиях рыночной экономики // История государства и права, 2006, № 12. С 23-25. .

Глава 2. Основные научные школы государственного управления

Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

2.1 Американская и британская школы государственного-административного управления

Наиболее яркими представителями данных школ являются: И. Берлин, Э. Берч, Р. Роуз, Б. Барри, М. Оукшотт, П. Чекланд, Л. Уайт, В. Вильсон, А. Маслоу, А. Шик.

Одной из главных характеристик американской школы управления является эмпирическая направленность исследований. Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Основателем Американской школы считается 28-й Президент США В. Вильсон.

Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа «Введение в науку государственного управления» (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .

Представители «школы человеческих отношений» в американской школе: Мери П. Фоллет, Э. Мэйо, А. Маслоу, попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

В 50-е годы ХХ века в Американской школе возникло новое направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход, который, в отличие от школы человеческих отношений, сосредоточил внимание на методах налаживания межличностных отношений. В рамках данного подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном администрировании.

Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. Сегодня парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .

Д. Трумэн предложил концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним» Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .

К. Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения. Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. В рамках поведенческого подхода Д. Макгрегором разработаны теории X и Y (статическая и динамическая теории управления) и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .

Таким образом, ракурс изучения административно-государственного управления сместился в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями «бихевиорализма» принципов микросоциологии (социометрии). При этом постепенно выяснилось, что характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности Туманова А.С. Концепции гражданского общества западных обществоведов XX века // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 1. С. 10 - 15. .

Данное обстоятельство способствовало выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привело к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - «постбихевиорализму», «модернизму» и «структурному функционализму».

С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда,
Т. Парсонса Туманова А.С. Концепции гражданского общества западных обществоведов XX века // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 1. С. 10 - 15. .

Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта.

Отличительными признаками американской школы государственного управления являются: рассмотрение сферы государственного управления в качестве научной дисциплины; изучение психологических и мотивационных факторов в процессе государственного управления; прагматичный подход к управлению; синхронизация административных и бюджетных процессов; развитие теории децентрализации; конвергенция государственного и частного менеджмента.

Также, как и в школе государственного управления США, Британская школа использует институциональный и экономический (прагматичный) подход к изучению государственного управления, изучение психологических и мотивационных факторов взаимодействия власти и общества Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .

Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук.

Английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50--60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 147 - 154. .

Наибольшим влиянием в английской школе «public administration» пользуется система «мягкого мышления» Питера Чекланда, перенесшая признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций, обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

Еще одним новым направлением английской школы является организационная кибернетика. С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики - балансирующая система: способная реагировать на изменения окружающей среды, даже если данные изменения не могут быть предсказаны в период создания системы.

Акцент в исследованиях английской школы больше ставится на исследовании проблем легитимности и авторитета власти в контексте государственного управления; ответственности в государственном управлении перед общественным мнением и правительства перед парламентом; кибернетический подход, выражающийся в рассмотрении государственного управления как балансирующей системы, которая способна реагировать на изменения окружающей среды и соответствовать ее сложности. Английская школа находится под значительным влиянием американской школы Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16 - 22. .

2.2 Французская школа административно-государственного управления

Французская школа государственного управления оказалась под воздействием институционального направления развития теории государственного управления.

Наиболее яркими представителями этой школы являются: А. Файоль, М. Понятковский, П. Авриль, М. Прело, М. Дюверже.

А. Файоль дал классическое определение научному управлению: Управление любой организацией основано на 14 общих принципах управления и включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .

Несмотря на широкое признание теории институтов, в рамках французской школы административно-государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия «институт» (М. Прело, М. Дюверже).

На основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова - институт как таковой, в котором воплощается власть Синькевич Н.А., Болотина Е.В. Генезис и эволюция публичной службы во Франции // История государства и права, 2006, № 5, С. 34-38. .

Институционализация власти означает, что власть перемещается от правящих лиц к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие лица как таковые не исчезают, но существенно изменяется их место в государственном управлении. В случае если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они исключительно агенты высшей власти. Прекращение личной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Отметим, что тем самым институциональная концепция государства будет важным шагом в развитии современной теории государства.

В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране Синькевич Н.А., Болотина Е.В. Генезис и эволюция публичной службы во Франции // История государства и права, 2006, № 5, С. 34-38. .

Характерной особенностью французской школы является близость общественных наук к политическим и государственным запросам.

Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами (работы Ф. Гогель и А. Гроссье) Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .

Одним из французских вариантов реформистской теории «участия» была концепция нового общественного договора, выдвинутая влиятельным политическим деятелем, председателем Национального собрания Э. Фором, который предлагал значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан «Исследовательский комитет нового общественного договора», проводивший пропаганду «социализма через участие». При этом широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.

Еще одна радикальная теория административно-государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. В своей книге «Выбор надежды» он пишет о том, что человечество скоро вступит в новую эпоху - эпоху научной цивилизации. Поэтому необходимо, ч??бы «политический аппарат современных государств выработал методы и институты, способные разрешить проблему будущего», а не довольствовался готовыми рецептами, заимствованными из прошлого.

Представителем бихевиориальной концепции административно-государственного управления во французской школе является Мишель Крозье. В стремлении служащих к обеспечению безопасности М. Крозье усматривает один из основных элементов бюрократической системы.

В работе бывшего президента Франции Ж. д"Эстена «Французская демократия» предлагается собственная концепция «социального государства», согласно которой современное общество «должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимального достатка, своего рода социального достатка» Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 147 - 154. .

Обобщение основных концепций позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих французской школе государственного управления: государство рассматривается как институт, в котором воплощается власть; поиск связи между эффективностью государственного управления и развитием децентрализации, наделение оппозиции определенными правами при условии неприкосновенности государственных институтов; аутсорсинг.

2.3 Немецкая школа административно-государственного управления

Немецкая школа государственного управления оказала мощное влияние на развитие теории государственного управления через выдвижение фундаментальных философских концепций.

Основоположник германской школы административного права
О. Майер определял публичное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .

С самого возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности.

Большая часть западногерманских политологов в духе классических традиций видит в государственном администрировании воплощение «трансцендентального разума», «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля, А. Гелена, Ф. Ионаса Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .

Типичной для социологического подхода к административно-государственному управлению будет концепция В. Вебера, который полагает, что системе административно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при???м не следует расширять функции бюрократического аппарата.

Концепция административно-государственного управления Л. Эрхарда, связана с повышением социальной роли государственного администрирования. В данной концепции, провозглашалось подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем, утверждение «плюралистического общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества. Новая концепция закрепляла определяющую роль административно-государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашались стражем общего блага. Сущность техники государственного управления по Л. Эрхарду состоит в том, что все должности на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны Голубцов В.Г. Система и правовой статус органов, выступающих от имени государства в частноправовых отношениях в законодательстве зарубежных стран // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2013. № 4. С. 147 - 154. .

Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. (Н. Луман). Н. Луман предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при???м не рассматривает.

В рамках теории социального развития ведущий политолог Германии Р. Дарендорф, утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности.

Теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом, разработанные им способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, широко используются в теории административно-государственного управления Василенко. И.А. Административно-государственное управление в странах запада США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие /М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. -- 200 с. .

Обобщение ее основных положений позволяет выделить ряд наиболее существенных признаков, присущих немецкой школе государственного управления: рассмотрение государственного управления как воплощение «вечных» ценностей и сферы реализации свободы; основой предмета теории государственного управления является человеческая природа; государственный аппарат сложился путем стабилизации порядка и правил; жесткие бюрократические принципы и элитарность государственных служащих; государственное управление, направлено на государственное регулирование экономики; структурно-функциональный и конфликтологический подход государственному к управлению Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16 - 22. .

Глава 3. Отечественная школа государственного и муниципального управления

В России до 1917 г. господствовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления. Им были посвящены работы И.Е. Андриевского, А.В. Лохвицкого, А.И. Васильчикова, А.С. Алексеева, В.М. Грибовского. Вышедшие в предреволюционные годы труды А.А. Богданова, прежде всего его «Всеобщая организационная наука (тектология)» предвосхитили многие идеи кибернетики и общей теории систем Аубакирова И.У. Государственно-политическая традиция в России и Казахстане в контексте евразийского мировоззрения // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 5. С. 59 - 64. .

В годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как буржуазная, заведомо ложная.

Государственное управление рассматривалось в этот период марксистско-ленинской идеологии с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур Иванов В.А. Эволюционный опыт российской государственности как источник современной правовой реформы // История государства и права, 2006, № 10, С. 24-27. .

Первые отечественные школы управления в советский период стали формироваться в контексте внедрения в управленческую деятельность элементов научной организации труда вокруг таких ученых, как А.К. Гастев, И.М. Бурдянский, Н.А. Витке, П.М. Керженцев, Е.Ф. Розмирович, С.Г. Струмилин, которые изучали общие проблемы организации труда и управления на научных основаниях.

В качестве предмета управленческой науки предлагалось считать проблемы кадров и развития трудовых коллективов, стимулирования труда, организационного проектирования, оптимизации управления на основе «человеческих отношений».

В начале 1960-х гг. была высказана точка зрения, согласно которой наука государственного управления должна быть комплексной, т.е. охватывать государственно-правовые, социально-экономические, психологические, технико-организационные и естественно-научные аспекты управления. Среди направлений науки об управлении выделились общая теория социального управления, или управления социалистическим обществом; государственное управление; управление производством и в организациях. Советская школа управления ориентировалась на формационную теорию, политическую экономию Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 1 / И.Н. Барциц. - М.: Изд-во РАГС, 2011. - 464 с. .

Исследование проблем государственного управления, выходящих за рамки административного права, совпало в нашей стране с быстрым ростом интереса к кибернетике. Никто из государствоведов, разумеется, не предлагал рассматривать проблемы государственного управления исключительно под углом зрения категорий кибернетики. Однако в ряде работ кибернетический подход оказался если не доминирующим, то во всяком случае занимающим очень большое место.

Наука управления некоторыми авторами определялась как «наука о закономерностях эффективного осуществления сознательного и волевого воздействия на социальную систему с целью перевода ее из одного состояния в другое или придания ей определенных новых качеств и свойств». «Воздействие», «перевод из одного состояния в другое» - это характеристики управления, выработанные кибернетикой Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник /Юнити-Дана, 2012 - 689 с. .

С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление обществознания, соприкасаясь, но не сливаясь, с «соседствующими» научными направлениями. Одно из таких направлений - общая теория социального управления была представлена в трудах В.Г.Афанасьева, К.И. Варламова, Д.М. Гвишиани, А.М. Омарова, Ж.Т. Тощенко, Н.М. Слепенкова, В.Г. Смолькова.

Процесс «социологизации» общественных наук, развивавшийся в СССР, охватил и сферу государственного управления. Наметился наряду с другими социологический подход к ее изучению.

Государственное управление как самостоятельная отрасль науки была представлена работами правоведов Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Н. Курашвили, М.И. Пискотина, Ю.А. Тихомирова. Ими широко исследованы общие и частные вопросы государственного управления, его принципы, функции, организационные структуры и технологии Устинович Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16 - 22. .

3.2 Современная российская система государственного управления

Крах в начале 1990-х годов всей государственно-правовой системы страны среди длинного перечня внутренних и внешних причин был обусловлен несоответствием системы управления потребностям развития общества и экономики. Складывавшаяся в России в течение XX века система государственного управления, не справляясь должным и ожидаемым образом с возложенными на нее функциями, не отвечая первоочередным задачам государственного строительства, не смогла противостоять вызовам времени и обеспечить самосохранение государства.

Конституционное утверждение принципа разделения властей и переход к рыночным отношениям в хозяйственной и иных сферах жизнедеятельности, закрепление различных форм собственности обусловили изменение рода деятельности исполнительной власти. Произошло ограничение сферы использования методов непосредственного директивного управления его объектами (предприятиями, учреждениями, организациями и т.п.). Наряду с этим получили широкое применение методы регистрации объектов управления, лицензирования, контроля и надзора, кредитования, налогообложения и др. Калганова Л.А. Об изменении парадигмы государственного управления в условиях рыночной экономики // История государства и права, 2006, № 12. С 23-25.

Однако, сращивание в 90-е годы собственности и власти деформировало публичную природу управленческой системы: она стала корпоративной и перестала работать на общество, в связи с чем, в начале XXI века было российское общество было вынуждено признать ее неэффективность Короткова О.И. Государственное управление как необходимый процесс в условии эффективного развития собственности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 20 - 25. .

...

Подобные документы

Организационно-функциональная структура государственного управления. Цели и принципы государственного управления. Система функций, формы, методы и средства государственного управления. Характеристика структуры государственного управления и ее звеньев.

курсовая работа , добавлен 15.12.2008


Теория административно-государственного управления в Великобритании: применяемые в стране социологический и экономический методы государственного регулирования. Развитие административной науки, теория государственного управления во Франции и в Германии.

курсовая работа , добавлен 06.05.2010


Структура государственного управления: теоретический анализ организационных структур в истории государственного управления Республикой Беларусь. Правительство в системе государственного управления и структура государственного управления страной.

курсовая работа , добавлен 01.08.2008


Предпосылки формирования особенностей государственного управления. Причины реформирования системы государственного управления. Процесс совершенствования государственного управления в России. Преобразования в структуре органов государственной власти.

курсовая работа , добавлен 08.11.2013


Организация аппарата государственного и муниципального управления. Понятие и характеристики, основные виды органов государственного управления и способы их формирования. Политический механизм системы государственного и муниципального управления.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017


Характеристика различных концепций государственной власти. Концепция либерального государственного управления Джона Локка. Либеральная теория государственного управления поддерживаемая Б. Чичериным. Экономикоцентризм марксистской концепции государства.

реферат , добавлен 19.11.2010


Понятие системы государственного управления, ее сущность и особенности, концептуальные подходы и разработки по реформированию. Приоритеты и принципы действия системы государственного управления. Система государственного управления Германии, особенности.

курсовая работа , добавлен 29.01.2009


Понятие государственное управление, состав органов государственного управления: органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Структура государственного аппарата и его особенности. Результативность и эффективность государственного управления.

курсовая работа , добавлен 03.11.2008


Сложность оценки эффективности государственного управления. Теоретико-методологические подходы в исследовании эффективности государственного управления. Характеристика и способы оценки экономической и социальной эффективности государственного управления.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017


Развитие государственного управления в Киевской и Московской Руси (IX-XVII вв.). Система государственного управления в Российской империи (XVIII–нач. XX вв.). Институты государственной власти СССР и причины крушения Советской государственности.

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)"

Минский филиал

Кафедра экономики

Контрольная работа

Научные школы, изучающие государственное управление

Дубойская (Андриевская) А.А.

государственный административный управление школа

Введение

Американская школа государственного управления

Теория административно-государственного управления в Великобритании

Французская школа административно-государственного управления

Теория административно-государственного управления в Германии

Заключение

Введение

Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.

Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.

Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия. И есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе.

При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное.

В настоящее время в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

1. Американская школа государственного управления

Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа "Введение в науку государственного управления" 1926 года во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.

Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации. При этом Л. Уайт рассматривал государственное администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.

Однако классическая школа в административно-государственном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или "школа человеческих отношений") попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как "обеспечение работы с помощью других лиц". Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону.

Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали "классики"), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений, сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, в основу нового подхода положено стремление в большей степени раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применял концепции поведенческих наук к государственному администрированию.

Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории " public administration " в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в "точную" науку. Первоначально формулировка критерия "точности" была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж. Уотсоном).

Г. Саймон ввел понятие "решение" и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма "принятия решений" признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.

Д. Трумэн предложил концепцию "группы интересов", которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы "с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним".

Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральной методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему. Это закономерности, верификация, методика, количественные методы, ценности, систематичность, чистая наука, интеграция.

Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим.

Теория X получила название "статической стратегии управления". Ее основные постулаты сводятся к следующему:

средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;

вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;

средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название "динамической стратегии управления".

Вот ее основные положения:

затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе;

внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;

усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

средний служащий при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;

способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления.

Д. Макгрегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y - это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.

Концепция управления Ф. Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведения, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом. В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональны рост. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой.

Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника.

Проанализированные концепции свидетельствуют о смещении ракурса изучения административно-государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества.

Однако постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.

Сторонники бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.

Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - "постбихевиорализму", "модернизму" и "структурному функционализму".

По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле - под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.

М. Фалко отмечает, что постбихевиоралисты с самого начала выступили за "применимость" и "действие", считая, что именно эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования - второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для понимания границ исследования необходимо ясно представлять себе ценностные критерии, лежащие в его основе.

Д. Истон изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге "Политическая система". Он считал, что для ученого более важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в совершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходимо преодолеть идеологию "эмпирического консерватизма" традиционного бихевиорализма: не следует " привязывать себя исключительно к описанию анализа и фактов - это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте". Он призвал ученых к исследованию и конструктивному развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний".

В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение в требовании расширить ответственность "интеллектуалов" - экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идеологического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.

Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

Модернисты широко используют теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр - таковы основные методические средства модернистского направления.

Однако основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ государственного администрирования.

С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.

По Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.

Распределение персонала - процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления.

Существует несколько принципов, по которым может осуществляться распределение персонала. Т. Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам. При этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания - социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).

Третьим видом распределения в системе административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения - символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж "распределяется".

Отношение "наград" к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа. Существуют два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, какова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором - насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.

Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал три универсальных постулата функционального подхода:

функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);

универсального функционализма (функциональность - полезность);

функциональной необходимости.

В начале 70-х годов, когда кризисные события предшествующего десятилетия поставили под сомнение идею о равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь достигнутое состояние относительной стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории административно-государственного управления стимулировали новое обращение к функциональному подходу.

В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции "организационного развития". Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.

Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма.

По их мнению, такой организации должны быть присущи следующие черты:

она должна приспосабливаться к новым целям государственного управления в соответствии с требованиями быстро меняющейся социально-политической среды;

члены институтов административно-государственного управления должны осуществлять сотрудничество и управлять изменениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю систему административно-государственного управления;

в развивающихся институтах государственного администрирования участие каждого уровня в постановке целей и принятии решений являются правилом, так что государственные служащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управление изменениями;

развивающиеся институты административно-государственного управления должны располагать благоприятными возможностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаимное доверие государственных служащих, что должно способствовать конструктивному разрешению всех противоречий.

Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государственного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах самой системы управления. Инструментом в достижении этой цели служат изменения в поведении профессиональных государственных служащих, сознательно вводимые путем целенаправленного воздействия на систему ценностных ориентации людей, их межличностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды специалисты по организационному развитию связывают также с обучением государственных служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для более интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук.

2. Теория административно-государственного управления в Великобритании

Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой войны было сосредоточено преподавание и изучение государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Эти дисциплины преподавались на одноименных кафедрах или кафедрах политической науки.

Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональный подход к изучению административно-государственного управления. Наиболее известными учеными в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.

В английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции - социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения.

Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мнению И. Берлина, основным в философии государственного управления является "повиновение и насилие", поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе

Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета государства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой политической системы. Авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой - тем, насколько последние подчиняются ее законам.

У. Риз выделяет три основных значения термина "государство" в англосаксонской политологической традиции: "политически организованное и территориально ограниченное общество", "политически организованное в соответствии с моральными идеалами общество", "правительство как учреждение". Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается в наши дни.

В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом. По его мнению английская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полагает, что английская государственная система предоставляет возможность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознала мотивы, движущие правительственной деятельностью.

В последние десятилетия в трудах ученых социологического направления центральной стала проблема стабильности государственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократической процедуры.

Экономическое направление в английской школе административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций и системы ценностей, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей.

Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию "экономического типа" государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повиновение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе. При этом А повинуется Б в том случае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность применения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А.

Сам исследователь считает, что хотя его модель и объясняет некоторые аспекты процесса осуществления властных отношений в государстве, она весьма ограниченна. В частности, эта модель не принимает во внимание различий, существующих между объективным характером мотивов, угроз, обещаний и субъективностью их восприятия.

Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50-60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую. По его мнению, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от "бессознательной солидарности целевого объединения" в рамках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал "гражданской ассоциации" осуществлен в большей степени, в других - в меньшей. Но и в западных демократиях возможны эксцессы возвращения к режиму целевого государственного управления.

М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целевого государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство отсутствует - ценность человека определяется его вкладом в "общее дело", что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регулирующий, прикладной характер. Понятие справедливости сужается до принципа справедливости распределения, цель которого - подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления. При этом управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержанию общих норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению любой деятельностью.

В последнее время в английской школе " public administration " появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система "мягкого мышления". Во главе этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом. Система "мягкого мышления" появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система "жесткого мышления" исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система "мягкого мышления" перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах. По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.

Еще одним новым направлением является организационная кибернетика. Она возникла как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает структурализм. Структурализм исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.

С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики - "балансирующая система". По его мнению, система может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже если эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть "необходимого разнообразия", чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру - меру состояний, соответствующих определенной цели - выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики. Завершая характеристику английской школы административно-государственного управления, следует подчеркнуть, что в последние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внимания, чем в предыдущий период.

Французская школа административно-государственного управления

Во Франции теория административно-государственного управления сложилась как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Начиная с конца XIX века, в работах по конституционному праву ясно прослеживается тенденция политизации. Уже в монографии А. Эсмена "Элементы конституционного права", вышедшей в 1895 г., не просто излагаются нормы конституционного права, но сделана попытка дать более широкую картину государственного управления в стране. Значительно расширили традиционные рамки конституционного права Л. Дюги и М. Ориу, которые сформулировали в своих работах понятие института, заложив основы институционального подхода к административно-государственному управлению.

Однако классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Он наиболее значительная фигура, которую Европа дала науке управления в первой четверти XX века. Его "теория администрации" изложена в книге "Общее и промышленное управление", опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

А. Файоль дал классическое определение научному управлению: "Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный - организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям".

Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими. Ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.

А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления. Это разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядка, единство руководства, подчинение частных интересов общим, вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок, справедливость, постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала.

Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента (Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда). Они составляют "золотой фонд" школы "научного менеджмента" с ее преимущественно механистическим взглядом на место человека в управлении.

Французская школа административно-государственного управления обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других национальных школ - американской, английской и немецкой. На первых двух этапах эволюции теории административно-государственного управления особенно развитой во Франции была теория институтов.

Институциональный подход к изучению административно-государственного управления позволил французским политологам достаточно успешно преодолеть формализм традиционной науки конституционного права. Французские авторы с самого начала не ограничивались изучением юридических норм, призванных регулировать функционирование политических институтов, они исследовали также, как эти нормы фактически реализуются. Одновременно привлекался иной, не юридический материал, в частности неправовые социальные нормы.

Несмотря на широкое признание теории институтов, в рамках французской школы административно-государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия "институт". Здесь довольно резко противостояли позиции М. Прело и М. Дюверже.

М. Прело различает "институты-организмы" и "институты-вещи". По его мнению, институт-организм - это "человеческий коллектив, объединенный идеологией или общей потребностью и подчиненный авторитету и фиксированным правилам". Что же касается института-вещи, то он представляет собой "не человеческий коллектив, юридически унифицированный и структурированный, но простую систему норм права".

Институциональная связь, утверждает политолог, может быть основана на общей идее. Однако чаще основой этой связи является потребность. Последняя не может быть удовлетворена за счет индивидуальных ресурсов, во всяком случае может быть лучше удовлетворена коллективным предприятием. Идея или потребность в своем постоянстве придают институту свойства, отличающие его от простого центра переплетения интересов. Институциональная связь порождает у лиц, образовавших институт, чувство исключительности или даже враждебности к посторонним. Заключая это рассуждение, М. Прело делает вывод, что образуется либо ясно выраженная, либо скрытая воля института, осуществляемая его органами. В силу наличия такой воли институт существует не только в сознании его членов, перед посторонними он приобретает черты личности. Институт может вступать в фактические и правовые отношения. Его связи с другими институтами могут быть также институционализированы.

Аналогичных взглядов на институты придерживались Ж. Бюрдо, Ж. Ведель, А. Ориу и другие политологи. Именно в таком виде теория институтов получила широкое распространение до начала 70-х годов. Особенность институционализма заключалась в том, что, отвергая юридические "крайности" нормативизма и тем самым допуская использование политических понятий, он в то же время стремился дать юридическую трактовку вопросов государственного управления.

В начале 70-х годов М. Дюверже выработал новое понятие института. Сложившееся под влиянием идей структурализма, оно как по своему характеру, так и по объему существенно отличается от традиционного понятия института. Согласно Дюверже, "институты есть известные модели человеческих отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных. Они отличаются от отношений, возникающих вне рамок институциональных моделей; последние случайны, эфемерны, шатки". Он вычленяет два элемента в понятии института: структуру и убеждения, коллективные представления.

Французский политолог различает также два типа институтов. Одни - простая система отношений, скопированная со структуры модели. Другие имеют дополнительно техническую и материальную организацию: юридические тексты, помещения, мебель, машины, эмблемы, персонал, административную иерархию. Таковы парламент, министерства, профсоюзы, ассоциации. Также в качестве институтов он рассматривал статус личности, ее социальные роли, социальные группы. Все эти явления оставались прежде за рамками традиционной теории институтов.

На основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова - институт как таковой, в котором воплощается власть.

Институционализация власти означает, что власть перемещается от правящих к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие как таковые не исчезают, но существенно изменяется их место в государственном управлении. Если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они лишь агенты высшей власти. Прекращение личной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Тем самым институциональная концепция государства является важным шагом в развитии современной теории государства.

В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране.

Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами. Это не случайно, поскольку, по мнению многих ученых и государственных деятелей страны, отсутствие такой взаимосвязи болезненно ощущается на всех уровнях развития французского общества.

Рассредоточение государственной власти между различными уровнями, будь то коммуны или департаменты, заинтересованные министерства или профсоюзы, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов Пятой республики - таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых в ответ на запрос стоящих у власти государственных деятелей.

Поиском путей преодоления кризиса государственной власти отмечены работы многих французских политологов. Ф. Гогель и А. Гроссье в своей книге "Политика во Франции" подчеркивают антигосударственность французов, отмечают глубокое недоверие к государству, невольное стремление его ослабить. Однако оба автора убеждены, что "французы готовы отдать Родине то, в чем они традиционно отказывают государству". В этом отношении, утверждают французы, у Франции много общего с Россией, в отличие от Англии и Германии.

Ф. Гогель и А. Гроссье убеждены, что именно факторы субъективного порядка особенно дестабилизируют государственные институты во Франции. Авторы предупреждают о возможном возврате к временам Третьей республики, когда задачей глав правительств было не управление делами страны, а стремление удержаться у власти. "Нет ничего удивительного в том, что все большую роль в деле управления общественными делами начинает играть администрация, в то время как министры вместо того, чтобы задавать основные направления деятельности подчиненных им служб, выступают в качестве посредников или послов бюрократии перед парламентом и общественным мнением".

Количество исследований, посвященных феномену государственной власти и ее носителям: президенту, правительству, бюрократии, - заметно увеличилось в 70-е годы после заключения Совместной правительственной программы левых партий, когда вопрос о власти приобрел первостепенное значение. Одним из французских вариантов реформистской теории "участия" была концепция нового общественного договора, выдвинутая влиятельным политическим деятелем, председателем Национального собрания Э. Фором. Он оживил идею "общественного договора" Ж.-Ж. Руссо, предлагая всем социальным и политическим силам Франции объединиться для стабилизации государственной власти и процветания экономики.

Концепция Э. Фора достаточно радикальная. Сам автор ставил ее в один ряд с социалистическими учениями: "В действительности речь идет о социализме через участие". Э. Фор предлагал значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан "Исследовательский комитет нового общественного договора", проводивший пропаганду "социализма через участие". Однако широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.

Еще одна радикальная теория административно-государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. В своей книге "Выбор надежды" он пишет о том, что человечество скоро вступит в новую эпоху - эпоху научной цивилизации. Поэтому необходимо, чтобы " политический аппарат современных государств выработал методы и институты, способные разрешить проблему будущего", а не довольствовался готовыми рецептами, заимствованными из прошлого.

В обширной главе "Природа власти" М. Понятовский пытается доказать, что научно-техническая революция способна оказать огромное влияние на политику и государственное управление: "Власть, которая покоилась традиционно на праве наследования или выборности, связана в научном обществе со знанием, которое потенциально является всеобщим и обобщенным". Отсюда вытекает постоянное оспаривание иерархии, поскольку ее власть основывается на непостоянном, непрочном и непременно обновляемом знании". Автор не оспаривает, однако, необходимость организации управления в государстве по иерархическому принципу: "Иерархия необходима для обеспечения новыми средствами позитивной свободы индивидов и развития их личной деятельности. Это имеет смысл на всех уровнях: государство, местные органы, ассоциации и т.д. Участие граждан в управлении на всех уровнях иерархии обеспечит этому обществу стабильность и благополучие".

По мнению М. Понятовского, государство должно уступить часть своих прерогатив компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться палатой (советом), состоящей частично из избираемых представителей, частично из лиц, назначенных государством. Этой палате автор предлагает придать статус третьей палаты парламента. М. Понятовский полагает также, что большое число решений, принимаемых сейчас центральной властью, могло бы быть принято на уровне департаментов.

Гораздо более реалистично выглядит концепция известного французского философа Алэна. В своей работе "Элементы доктрины радикалов" он дает анализ системы административно-государственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы - вот подлинно власть имущие во Франции. Алэн, как и многие другие ученые, клеймит аппарат за косность, неэффективность и разбазаривание средств. Особое внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы. Таким образом, единственным эффективным средством против злоупотребления властью бюрократией Алэн считает создание эффективной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.

Среди бихевиоральной концепции административно-государственного управления следует отметить работу Мишеля Крозье "Феномен бюрократии: исследование бюрократических тенденций в современных системах организации и их связи с социальной культурной системой во Франции". М. Крозье рассматривает закономерности функционирования организации как проекции психологических закономерностей. Структуру организации он интерпретирует как сеть межличностных отношений, а функциональные зависимости между ее членами - как нечто производное от системы их взаимной психологической настроенности.

Анализ французской школы государственного администрирования был бы неполным без упоминания книги бывшего президента Франции Жискара д"Эстена "Французская демократия". Он предлагает собственную концепцию "социального государства", подчеркивая, что современное общество "должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимального достатка, своего рода социального достатка". Делая ставку на индивидуализм, частную инициативу, неприкосновенность частной собственности и плюрализм в политической жизни, Жискар д"Эстэн считает их основным залогом успеха государственного и общественного развития.

Оживление политического реформаторства правящих кругов Франции в последние десятилетия отражают глубокое беспокойство французского общества. Затяжной кризис политической и государственной системы, имеющий долговременные отрицательные последствия для страны, политическая нестабильность - таковы факторы, которые объясняют, почему политические лидеры ищут новые теоретические концепции.

4. Теория административно-государственного управления в Германии

Наиболее влиятельной среди европейских школ административно-государственного управления является немецкая. Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-государственного управления в Германии.

С самого начала своего возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности. При этом философский и социологический аспекты рассматривались как модусы государственности. Большая часть западногерманских политологов видит в государственном администрировании воплощение "трансцендентального разума", "вечных" ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.

Философско-антропологический подход к государственному администрированию свойствен А. Гелену. По его мнению, административно-государственное управление и право являются "фундаментальными антропологическими институтами". Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, пронизывающее, по мнению Гелена, все человеческое бытие, становится основой административно-государственного управления. Административные институты сложились в процессе человеческого общежития "путем стабилизации порядка и правил". Они являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а "некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми". Аналогичную мысль выдвигает Ф. Ионас, подчеркивая, что административные институты "как таковые не представляют чьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправдания в каком-либо мировоззрении, а являются принципом эмансипации".

Идеи "нового Левиафана" развиваются политологами Германии не только в философско-антропологическом, но и в социологическом аспектах. Наиболее типичной для социологического подхода к административно-государственному управлению является концепция В. Вебера. Он полагает, что системе административно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. В. Вебер пишет: "Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства - значит еще больше ухудшать положение".

Следует особо остановиться на концепции административно-государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот крупный ученый и политический деятель последовательно сочетал научно-исследовательскую работу в ведущих научных центрах с организацией государственной службы в стране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривало усиление мер по государственному регулированию экономики. Государственным законом был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии. В соответствии с законом Совет экспертов, куда входили крупные ученые, должен был готовить необходимые исходные положения для принятия правительством политических решений.

Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сформированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем, утверждение "плюралистического общества союзов", построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества. Новая концепция закрепляла определяющую роль административно-государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашались стражем общего блага. В таком государстве все должности на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущность новой техники государственного управления.

Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Он критикует ведущего "функционалиста" Запада Т. Парсонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, структура государственного администрирования в сущности выполняет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степени спекулятивна. Всякое действие, по Парсонсу, должно рассматриваться как выполнение какой-либо гипотетической, непознанной функции. Эта позиция фактически делает невозможной какую-либо морально-политическую оценку структуры административно-государственного управления. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при этом не рассматривает в качестве чего-либо всеобъемлющего и законченного. Анализ функции государственного администрирования Луман предлагает осуществлять с помощью специфического упрощения реальности. По его мнению, только на определенном уровне абстракции становится возможным "функционально" анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы.

Интересный подход к государственному администрированию в рамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную действительность в развитых странах Западной Европы, он утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наиболее влиятельных групп интересов. Будучи "последним" и действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы. Цели, во имя которых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаются в недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. Однако в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея "мозгового треста". В качестве господствующего класса она является "резервной армией власти" или "армией без командующего". По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории и на практике тоталитарна.

В теории административно-государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и "канализирования" конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующего их протекание. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил "абсолютный" характер, стал более "подвижным" и "мягким", превратился в "прирученную" движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновременно процессы расширения и обеспечения прав людей, таким образом увеличивая их жизненные шансы. В системе административно-государственного управления используются методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, "формализации" Этапов протекания конфликта, "управления" конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.

Заключение

Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора государственного управления является направление "сверху - вниз", в связи с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований.

Государственное управление - это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его граждан. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.

Американская школа "public administration" имеет общую эмпирическую направленность своих исследований, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию.

В английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции - социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения.

Список использованных источников

1. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев: Наукова думка, 2006
2. Агеев Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социальный правовой аспект). Л.: Наука, 2009
3. Атаев А.А. Управленческая деятельность. М.: Юридическая литература, 2008
4. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Наука, 2007
5. Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука, 2004
6. Василенко И.А. Система государственной службы в США: современное состояние / Вестник государственной службы. 2010. №4
7. Василенко И.А. Институт государственной службы в Великобритании / Проблемы теории и практики управления. 2007. №6
8. Василенко И.А. ФРГ: Государственная служба как сфера управления / Проблемы теории и практики управления. 2006. №1
9. Василенко И.А. Система государственного управления во Франции / Проблемы теории и практики управления. 2007. №1
10. Василенко И.А. Сравнительный анализ структур государственного управления в странах Запада / Вестник государственной службы. 2014. №8

5.Структура государственного управления в сша

6. Структура государственного управления во Франции

7. Органы государственного управления и их организационные структуры в рф

8. Президент рф. Федеральное собрание рф

9. Высшие органы исполнительной власти государственного управления в рф

10. Законодательный и исполнительные органы государственной власти в субъектах рф

11. Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом. Взаимодействие государственного и муниципального управления

12. Государственное управление экономическим развитием, государственным имуществом, промышленностью

13.Государственное управление в области бюджета, финансов, кредита, налогов, антимонопольной и предпринимательской деятельностью

14. Государственное управление апк, тракторно-дорожным комплексом, в области связи и информатизации

15. Государственное управление в области науки, управление образованием

16.Государственное управление в области культуры, управление в области труда и социального развития

17.Государственное управление здравоохранением, физкультурой и туризмом

Принципы государственного регулирования туристической деятельности

18. Государственное управление в области обороны, в области безопасности

19.Государственное управление в области внутренних дел

20. Государственная служба в системе государственного управления.

21. Законы и закономерности государственного управления в рф

22. Форма государства

23. Государство как управляющая система

24. Методы государственного управления

25. Система органов государственного управления Краснодарского края

26. Управление социальной сферой

27.Направления развития системы государственного управления в России в начале 21 века

28. Формирование и реализация государственной политики в процессе государственного управления

29. Эффективность государственного управления

30. Формы и способы разрешения конфликтов в государственно-административной сфере

2. Система муниципального управления

31. Понятие, принципы и признаки местного самоуправления

32. Государственное регулирование местного самоуправления

33. Правовые основы местного самоуправления

34. Организационные формы местного самоуправления

35. Система органов местного самоуправления: понятие и классификация

36. Территориальная организация местного самоуправления

37. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

38. Виды и формы контроля над местным самоуправлением

39. Экономические основы местного самоуправления

40. Муниципальный бюджет: понятие, принципы построения, место в бюджетной системе

41. Управление муниципальным имуществом

42. Особенности функционирования муниципальных предприятий и управление ими

43. Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами

44. Муниципальное управление использованием земли и природных ресурсов

45. Муниципальный заказ

46. Муниципальное управление общественной безопасностью

47. Современные проблемы функционирования и развития жкк

48. Муниципальное управление жилищным фондом

49. Муниципальное управление инженерным обеспечением поселений и общегородским муниципальным хозяйством

50. Муниципальное управление транспортным комплексом

51. Муниципальное регулирование потребительского рынка

52. Муниципальное управление строительством

53.Социальная политика в муниципальном образовании

54. Муниципальное управление охраной здоровья населения

55 .Муниципальное управление образованием

56. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга

57. Муниципальное управление развитием физкультуры и спорта

58. Информационное обеспечение муниципального управления

59. Муниципальная служба: квалификационные требования по муниципальным должностям, формирование резерва муниципальных служащих.

60. Кадровое обеспечение муниципального управления

3. Экономическая теория

4. Управление персоналом

Деструктивный и конструктивный конфликт

118. Причины возникновения и динамика конфликтов

119. Стратегии и тактики взаимодействия в конфликтных ситуациях

1. Система государственного управления

1.Содержание понятия «государственное управление». Государственное управление и менеджмент

Управление – это функция биологических, социальных, технических, организационных систем, кот-ая обеспечивает сохранение их структуры, поддерживает определенный режим деят-ти. Существует 3 класса управления: в неживой природе (управление в технической системе); в организмах (упр-ие в биологических системах); в обществе (социальное управление). Управление это всегда воздействие. Источником управляющего воздействия выступает человек. Управляющее воздействие – это практическая деят-ть, специф труд, совершение воздействия адм-правового свойства направленное на исполнение законов, создание правовых актов. Управляющее воздействие содержит: момент целеполагания (выбор цели идеального состояния ресурсов и др.); организационный момент (количество людей для реализации определенной цели).; регулирование проведения участников упр процесса. Гос. Управление это разновидность соц упр-ия. Сущность соц упр-ия заключ-ся в целенаправленном организующем воздействии на коллектив людей для обеспечения матер-ых и дух условий их жизнедеят-ти. Государственное упр-ие – это целенаправленное воздействие органов гос-ва, его учреждений и служащих на различные сферы жизни общ-ва поведения индивидов и коллективов. Основой гос упр-я яв-ся обладание гос властью.

Свойства государственного управления:

1. В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.

2. Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.

3. Объективно, системно, организовано.

Субъектом ГУ выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны.

Менеджмент – это профессионально осуществляемое управление предприятием в условиях рыночных отношений в любой сфере хозяйственной деят-ти, направленное на получение прибыли путем рационального использования ресурсов.

2.Развитие науки государственного управления. Основные научные школы, изучающие государственное управление

Научная школа управления представлена Ф.У. Тейлором (1856-1915 гг). В 1903 г. он издал книгу «Цеховой менеджмент». В 1911 книга «Принципы и методы научного менеджмента». Основными положениями теории яв-ся: - создание научного фундамента в науки упр-ие; подбор рабочих на основе научных критериев, их тренировка и обучение; сотрудничество между администрацией и рабочими в деле практического внедрения научно-разработанной организации труда; равномерное распределение труда и ответственности между администрацией и работниками.

Классическая школа управления представлена, Анри Файоль (1841-1925), в основе этого научного направления осуществлялось научная разработка принципов организации адм деят-ти. Он рассматривал упр-ие как универсальный процесс состоящий из нескольких взаимосвязанных функций. Генри Форд, Вебер.

Школа человеческих отношений Мери Паркет Фоллет (1868-1933) и Элтон Мэйо.. Отличительной особенностью школы яв-ся перенос центра внимания в упр-е с выполнения задач на отношения между людьми.

Школа поведенческих наук Ремис Лайкерт. Герцберг, МакГрегор. Объектами этих исследований были социальное взаимодействие, мотивация к труду, характер власти и авторитет, организационная структура, лидерство. Главный критерий повышение эффективности деят-ти организации за счет увелечения эффективности человеческих ресурсов.

Школа количественного подхода к управлению Рассел Акафф. Основным направлением этой школы яв-ся стремление внедрения в науку упр-ия методы и аппарат точных наук. Она возникла с возникновением кибернетики.

Выделяются следующие подходы к развитию науки гос управление: процессный - рассматривается как совокупность процессов по выполнению основных функций: планирование, организация, координация, регулирование, контроль; системный подход – любые субъекты и объекты упр-ия рассматриваются как система; ситуационный подход – это подход вероятностный, зависящий от случайностей, обстоятельств и ситуаций.

Метод Кейс стадии разновидность ситуационного подхода, американский метод направленный на развитие глубины и скорости мышления при принятии управленческих решений.

Современные парадигмы и концепции:

1) укрепление государственности и сохранение единства РФ; 2) усиление фед гос власти: вертикаль исполнительной гос власти; 3) повышение роли и эффективности деят-ти Правительства РФ в гос регулировании экономики, налогооблажении и др сферах; 4) совершенствование гос управления в связи с реформированием мун самоуправления; 5) повышение жизненного уровня населения РФ как главная цель реализации гос политики; 6) борьба с коррупцией в органах гос власти и упр-ия; 7) гос упр-ие созданием дееспособного союза стран СНГ.

"

Введение

Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.

Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.

Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия. И есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе.

При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное.

В настоящее время в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

Американская школа государственного управления

Американская школа "public administration" имеет общую эмпирическую направленность своих исследований, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию.

Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа "Введение в науку государственного управления" 1926 года во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.

Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации. При этом Л. Уайт рассматривал государственное администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.

Однако классическая школа в административно-государственном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или "школа человеческих отношений") попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как "обеспечение работы с помощью других лиц". Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону.

Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали "классики"), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.

В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений, сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, в основу нового подхода положено стремление в большей степени раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применял концепции поведенческих наук к государственному администрированию.

Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории " public administration " в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в "точную" науку. Первоначально формулировка критерия "точности" была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж. Уотсоном).

Г. Саймон ввел понятие "решение" и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма "принятия решений" признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.

Д. Трумэн предложил концепцию "группы интересов", которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы "с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним".

Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральной методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему. Это закономерности, верификация, методика, количественные методы, ценности, систематичность, чистая наука, интеграция.

Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим.

Теория X получила название "статической стратегии управления". Ее основные постулаты сводятся к следующему:

* средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;

* вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;

* средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название "динамической стратегии управления".

Вот ее основные положения:

* затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе;

* внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;

* усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

* средний служащий при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;

* способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

* интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления.

Д. Макгрегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y - это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.

Концепция управления Ф. Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведения, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом. В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональны рост. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой.

Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника.

Проанализированные концепции свидетельствуют о смещении ракурса изучения административно-государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества.

Однако постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.

Сторонники бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.

Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - "постбихевиорализму", "модернизму" и "структурному функционализму".

По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле - под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.

М. Фалко отмечает, что постбихевиоралисты с самого начала выступили за "применимость" и "действие", считая, что именно эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования - второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для понимания границ исследования необходимо ясно представлять себе ценностные критерии, лежащие в его основе.

Д. Истон изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге "Политическая система". Он считал, что для ученого более важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в совершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходимо преодолеть идеологию "эмпирического консерватизма" традиционного бихевиорализма: не следует " привязывать себя исключительно к описанию анализа и фактов - это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте". Он призвал ученых к исследованию и конструктивному развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний".

В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение в требовании расширить ответственность "интеллектуалов" - экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идеологического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.

Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

Модернисты широко используют теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр - таковы основные методические средства модернистского направления.

Однако основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ государственного администрирования.

С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.

По Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.

Распределению в управленческом процессе подлежат "средства", "персонал" и "награды". Средства - это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важные среди них - деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государственного администрирования просто материальными.

Распределение персонала - процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления.

Существует несколько принципов, по которым может осуществляться распределение персонала. Т. Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам. При этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания - социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).

Третьим видом распределения в системе административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения - символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж "распределяется".

Отношение "наград" к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа. Существуют два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, какова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором - насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.

Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал три универсальных постулата функционального подхода:

* функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);

* универсального функционализма (функциональность - полезность);

* функциональной необходимости.

В начале 70-х годов, когда кризисные события предшествующего десятилетия поставили под сомнение идею о равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь достигнутое состояние относительной стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории административно-государственного управления стимулировали новое обращение к функциональному подходу.

В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции "организационного развития". Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.

Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма.

По их мнению, такой организации должны быть присущи следующие черты:

* она должна приспосабливаться к новым целям государственного управления в соответствии с требованиями быстро меняющейся социально-политической среды;

* члены институтов административно-государственного управления должны осуществлять сотрудничество и управлять изменениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю систему административно-государственного управления;

* в развивающихся институтах государственного администрирования участие каждого уровня в постановке целей и принятии решений являются правилом, так что государственные служащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управление изменениями;

* развивающиеся институты административно-государственного управления должны располагать благоприятными возможностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаимное доверие государственных служащих, что должно способствовать конструктивному разрешению всех противоречий.

Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государственного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах самой системы управления. Инструментом в достижении этой цели служат изменения в поведении профессиональных государственных служащих, сознательно вводимые путем целенаправленного воздействия на систему ценностных ориентации людей, их межличностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды специалисты по организационному развитию связывают также с обучением государственных служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для более интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук.

Основные научные школы, изучающие государственное управление

Научная школа управления представлена Ф.У. Тейлором (1856-1915 гг). В 1903 г. он издал книгу «Цеховой менеджмент». В 1911 книга «Принципы и методы научного менеджмента». Основными положениями теории яв-ся: - создание научного фундамента в науки упр-ие; подбор рабочих на основе научных критериев, их тренировка и обучение; сотрудничество между администрацией и рабочими в деле практического внедрения научно-разработанной организации труда; равномерное распределение труда и ответственности между администрацией и работниками.

Классическая школа управления представлена, Анри Файоль (1841-1925), в основе этого научного направления осуществлялось научная разработка принципов организации адм деят-ти. Он рассматривал упр-ие как универсальный процесс состоящий из нескольких взаимосвязанных функций. Генри Форд, Вебер.

Школа человеческих отношений Мери Паркет Фоллет (1868-1933) и Элтон Мэйо.. Отличительной особенностью школы яв-ся перенос центра внимания в упр-е с выполнения задач на отношения между людьми.

Школа поведенческих наук Ремис Лайкерт. Герцберг, МакГрегор. Объектами этих исследований были социальное взаимодействие, мотивация к труду, характер власти и авторитет, организационная структура, лидерство. Главный критерий повышение эффективности деят-ти организации за счет увелечения эффективности человеческих ресурсов.

Школа количественного подхода к управлению Рассел Акафф. Основным направлением этой школы яв-ся стремление внедрения в науку упр-ия методы и аппарат точных наук. Она возникла с возникновением кибернетики.

В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений.

Яркими представителями “классиков” являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.
Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все “классики” исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.
При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы “классиками” при изучении государственного администрирования.
Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге “Общее и промышленное управление”, опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.
Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки:
1) разделение труда, (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);
2) власть, (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток);
3) единство распорядительства, (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);
4) единство руководства, (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);
5) подчинение частных интересов общим, (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);
6) дисциплина, (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);
7) вознаграждение персонала, (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);
8) централизация, (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия);
9) иерархия, (ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей);
10) порядок, (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте);
11) справедливость, (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием);
12) постоянство состава персонала, (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);
13) инициатива, (свобода предложения и осуществления планов);
14) единение персонала, (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.
В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Школа человеческих отношений появилась на рубеже 20-30-х гг. В ее основу были положены достижения психологии и социологии, именно поэтому проблема повышения производительности труда решалась посредством изучения поведения человека в трудовом процессе. Ученые понимали, что, сосредоточив свое внимание на человеке, они смогут предложить методы эффективного стимулирования труда.

Первым внимание на людей обратил Р. Оуэн. Он утверждал, что предприятие много времени тратит на обслуживание оборудования (смазка, ремонт и т. п.) и мало заботится о людях. Поэтому вполне разумно тратить такое же время и на "уход" за людьми ("живой машиной"), тогда, скорее всего, не понадобится "ремонтировать" людей.

Основоположником школы человеческих отношений принято считать Э. Мэйо. Он полагал, что прежние управленческие методы всецело направлены на достижение материальной эффективности, а не на установление сотрудничества, в то время как простое проявление внимания к людям оказывает очень большое влияние на производительность труда.

Из других ученых этого направления можно выделить М. П. Фолетт, которая внесла огромный вклад в теорию лидерства.

Представители школы человеческих отношений стремились рассматривать каждую организацию как определенную "социальную систему", что явилось новым шагом в развитии теории управления.

Задача менеджмента на этом этапе состояла в том, чтобы в дополнение к формальным отношениям (приказ-подчинение) между членами групп (коллектива) развивались плодотворные неформальные контакты. Неформальные отношения в процессе совместного труда были признаны весомой организационной силой, способствующей/препятствующей реализации корпоративных целей. Поэтому

неформальными отношениями следует управлять. Если руководство проявляет заботу о своих работниках, то уровень удовлетворенности должен возрастать, что ведет к росту производительности труда.

В дальнейшем (40-60-е гг. XX вв.) идеи школы человеческих отношений легли в основу школы поведенческих наук , представителями которой стали А. Маслоу, МакГрегор, Герцберг и др. Совершенствование методов исследований в области социологии и психологии позволило изучение поведения человека в процессе труда поставить на научную основу. Основой поведенческого (бихевиористского) подхода к zуправлению являются различные аспекты социального взаимодействия, что привело к развитию теории и методов формирования коллектива как особой социальной общности и межличностных отношений внутри организации. Особое значение придается стилю управления и его влиянию на производительность и удовлетворенность работников своим трудом.

Главные задачи менеджмента основоположники этой школы видят в организации управления персоналом, используя факторы коммуникации, мотивации, лидерства, а также поддержания отношения к персоналу как к активным человеческим ресурсам. То есть они стремятся к повышению эффективности деятельности предприятия за счет повышения эффективности человеческого ресурса.

Школа количественного подхода (науки управления) – это применение методов научного исследования к проблемам организации. Среди представителей этой школы можно выделить таких ученых, как У. Черчмен, Р. Акаф, Л. Арноор – исследование операций; Р. Дисинсон, Ф. Каст, Д. Розенцвейг, С. Оптнер – исследование систем; Ч. Бернард, И. Марч – исследование социальных систем. Эта школа основывается на методологии кибернетики (Н. Винер), системного анализа, общей теории систем (Л. Берталанфи, С. Янг), моделировании и математических методах. Суть ее заключается в следующем. После постановки проблемы группа специалистов разрабатывает модель ситуации – форму представления реальности. Модель упрощает реальность или представляет ее абстрактно, облегчает понимание сложностей реальности.

Создав модели, переменным задаются количественные значения, что позволяет объективно сравнивать каждую переменную и отношения между ними.

Ключевой характеристикой науки управления является замена словесных рассуждений и описательного анализа моделями, символами и количественными значениями. Самый крупный толчок к применению количественных методов в управлении связан с применением компьютеров. Влияние науки управления или количественного подхода в настоящее время все возрастает.